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      2. 中国特大城市过度极化的根源及其治理

        2018年11月22日 09:31:35
        来源: 《理论与改革》 作者: 项继权 刘开创

          【摘 要】 城市极化是人口和资源在城市空间聚集及非均衡分布的过程和状态。一旦人口和资源的城市聚集超过了城市综合承载力,就会出现过度极化并造成诸多的“大城市病”。我国一些特大城市过度极化不仅是市场自身极化造成的,也是城市政府权力极化推动的,是市场和政府双重失灵叠加的结果。特别是?#20013;?#30340;政治和行政体制、城市组织与管理体制、财政与资源分配体制以及长期以来的GDP发展导向对城市极化推波助澜。反极化不仅要通过政府之手纠正市场失灵,节制人口和资源向城市过度集中,更重要的是必须防范政府失灵及反向调控,切实消除助长极化的制度性根源。当前应推行城镇体系与行政体系的分离,城市去行政等级化;从差异化政策转向普?#24066;?#25919;策,区域和城市去特殊化;实行均等化资源分配和公共服务,引导区域均衡发展;发挥市场资源分配的基础性作用,尊重城市发展规律;立足城市综合承载力因势利导,强化政府的调控;立足“以人为核心的新型城镇化?#20445;?#36716;变城镇发展方式。

          【关键词】 特大城市;城市极化;市场极化;权力极化;反极化

          城市极化是城镇化及城市发展过程中的普遍现象。改革开放以来,我国城市化快速发展,城镇人口已占总人口的大多数。然而,在快速城镇化过程中也出现了显著的极化现象:一是城乡发展失衡,人口资源向城市单向流动,乡村发展滞后;二是城镇布局失衡,城镇化水平“东高西低?#20445;?#20027;要集中东部地带;三是城市结构失衡,一些地区“一城独大?#20445;?#19988;强者愈强,少数特大城市规模日益扩大。由此不仅造成城乡发展不平衡,也导致区域发展的不平衡。尤其是一些特大城市日益膨胀和极化带来了诸多的“大城市病?#20445;?#22914;人口膨胀、交通?#23548;貳?#29615;境恶化、资源短缺、服务不足、管理失灵等等问题,给人们的生产生活造成不便,引发诸多社会矛盾和冲突。如何实现人口和资源的合理流动、城市资源的合理配置和城镇体系的合理布局,以及抑制少数特大城市过度膨胀极化,消除“大城市病?#20445;?#19981;仅是我国城镇化及城市发展和治理的重大问题,也是我国整个经济和社会可?#20013;?#21327;调发展的重大问题。

          一、城市极化:研究的进展及其限度

          极化(polarization)是物质要素朝一定的方向并在一定的空间聚集和非均衡分布的过程和状态。极化现象不仅是自然界的普遍现象,也是经济和社会发展中的普遍现象。“在人类创造物中,城市是最持久和最卓越的。?#20445;?]城市本身是人口、资源、资本、技术的空间聚集的结果,也存在显著的非均衡分布和极化现象。?#28304;耍?#20154;们给予了?#20013;?#30340;关注和大量的研究。迄今为止,城市极化的研究一直从两个层面或两条路径展开:一是从宏观角度对城市极化的表现和特征、路径与动力、影响及其后果与对策等等进行?#27835;觶?#21478;一种则是从微观角度对城市内部的社会、阶级和空间极化等现象进行研究。

          从城市极化的宏观研究来看,最有代表性的是经济学界基于工业化、市场化及非均衡发展理论对城市极化的?#27835;觥?#22914;1954年英国经济学家刘易斯就发表了?#29420;?#21160;力无限供给条件下的经济发展》,从工业与农业二元结构的角度对农业人口向工业及城镇?#20013;?#32858;集现象进行了解释。次年他出版了《经济增长理论》,进一步?#27835;?#20892;业发展、经济增长及城市化的关系。在他看来,因为城镇实行规模经济,并且“科学、宗教、艺术等等都来自城镇?#20445;?#23588;其是“大城镇也特别具有吸引力——因为大城镇首先享受到经济增长的成果——有电影院、电灯、自来水、运输系统等等;而且大城镇的社会服务应有尽有?#20445;?#20154;们由此大规模向城镇尤其是大城镇聚集。他还反对工业和城镇分散的观点,强调“工业必须放在大城市?#20445;?#29305;别是“在工业化的初期阶段,最好是集中力量建设少数一体化程度很高的工业中心?#20445;?#30001;此推动经济增长。[2]与此同时,1955年法国经济学家弗朗索瓦?佩鲁明确提出“发展极”或“增长极”理论,强调经济发展在时间和空间上并不是均衡分布的。当有限的稀缺资源集中?#24230;?#21040;发展潜力大、规模经济和投?#24066;?#30410;明显的少数地区或行业,使主导部门或有创新能力的企业或行业在一些地区或大城市聚集,就会形成一种资本与技术高度集中、具有规模经济效益、自身增长迅速并能对邻近地区产生强大辐射作用的“增长极”或“发展极”。[3]城市正是资源和技术聚集的产物和表现,也是经济社会的“发展极”和“增长极”。显然,经济学家们很早就注意到城市尤其是大城市发展的内在经济动力及其影响,对城市极化现象提供了合理性解释。这些理论?#27835;?#21644;解释一直影响至今。虽然当今有不少人对刘易斯、佩鲁等人的观点提出批判和质疑,但是,大都不会否定经济增长、工业化及人?#23884;?#22478;市美好生活的需求对城市化及城市规模扩大或极化的推动作用。人们的讨论更多地是集中在城市极化的程度、效度和限度等问题上。如赵映慧、修春亮、姜博、程林等利用基尼系数?#27835;觥?990年以来东北地区三大城市群的极化发展?#20445;?#24182;尝试提出城市极化的?#27835;?#27169;型和极化指数以测量城市极化的程度;[4]孙铁山就强调人口、资源及经济的集聚空间结构的变化与地区经济发展水平和经济集聚程度之间存在倒U关系,即在经济发展初期,随着经济集聚水平提高,经济布?#28382;?#24448;呈现出中心城市极化特征,但随着经济发展水平的提高,在经济活动趋于分散化的同时,经济集聚的空间结构也会向更加趋于多中心结构的方向演化;[5]与此类似,倪鹏飞也认为城市聚集存在“先聚集”“后扩散”的过程,随着城市化的发展,一些特大城市就会出现人口和资源的“外溢”趋势。他还特别强调当前中国特大城市发展已经有了扩散外溢的趋势,但是,要避免行政手段将资源继续聚集于特大城市而造成外溢失败的“极化陷阱”。[6]

          在对城市极化进行宏观?#27835;?#30340;同时,一些学者则将研究重点转向城市内部,致力于讨论城市内部的经济、社会及空间极化现象。弗里德曼和萨森就认为在纽约、伦敦和东京等“?#28572;?#22478;市”中,城市资本和资源聚集带来城市内部深刻的矛盾,如城市发展中高收入和高技术的精英的聚集与低收入和低技术工人的流入导?#24459;?#20250;极化,而社会极化会带来空间极化,进而出现居住空间“分化”“碎化”现象。[7]美国历史学家罗威廉在《汉口:一个中国城市的冲突和社区(1796-1895)》和《汉口:一个中国城市的商业和社会(1796-1889)》两部著作中对汉口城市形成和发展中的社会结构、阶层分化、阶级冲突以及空间结构的变化进行了深入细致的描述。当前中国社会学界对我国城市社会极化现象也展开了诸多的讨论,如李斌对中国城市阶层空间进行研究,出版了《中国城市居住空间阶层化研究》;晓军对城市阶层隔离与封闭性进行了?#27835;觶唬?]李志刚、吴缚龙、高向东对上海城市社会极化进行了检验和?#27835;觶?#19981;过,他们的结论是“上海目前的社会经济结构?#24418;?#20986;现空间极化”。[9]

          值得注意的是,长期以来,国内在城市极化的动力机制与逻辑的讨论中,重点主要集中在经济、资源、人口、空间、规划以及技术等要素上。虽然随着新制度主义的?#20284;穡?#20154;们日益关注城镇化及城市发展的制度因素,但是,这些讨论主要集中在人口、户籍、土地、财税等要素制度、经济制度和社会管理体制。[10]近来,少数学者如王桂新、林家彬等开始关注并讨论我国干部选拔机制、政绩考核体系以及中央与地方关系等对城市发展的影响,[11]这些讨论仍是集中在宏观体制、制度和政策,对城市自身的组织体制、行政体制以及政治体制少有涉及;事实上,宏观体制、制度和政策无疑为城市发展提供了制度规范和制度环境,但是,宏观体制、制度和政策具有普?#24066;裕?#38590;以完全解释城镇及区域的差异性发展,而宏观制度和政策最终也依赖城市自身的组织体制贯彻和实?#24103;?#22240;此,在宏观制度规范和制度环?#31243;?#35770;的同时必须关注城市自身的组织和体制。本文也将在此进一步拓展和深化。

          另一方面,早在19世纪马克思和恩格斯等就对资?#23616;?#20041;国家城市的?#20284;稹⒀现?#30340;社会问题及其政治根源进行?#27835;觶?#24403;代法国学者亨利?列斐伏尔、英国学者大卫?哈维等也对城市失衡的资本和政治逻辑进行了?#27835;?#21644;批判。[12]但是,国内城市发展和极化的政治?#27835;?#20381;然很少。少数学者如沈湘平虽然指出我国城市发展受?#25300;?#21270;、技术、资本、政治?#20154;?#37325;逻辑的支配?#20445;?#20294;是,他并?#25381;?#36827;一步深入讨论权力结构及其政治运行机制。不仅如此,在他看来,“权力逻辑或者政治逻辑至今仍然是城市社会发展中最大、最强的逻辑。”“中国城市社会在很大程度上可以看成是作为政治意志或政治逻辑的表象?#20445;?3]似乎权力和政治对城市发展起着主导、支配性甚至决定性的作用。然而,我?#24378;?#21040;,在城市发展及城市调控过程中,权力及政治的作用并不总是?#34892;?#30340;。究竟什么才是我国城市发展的根本性动力?如何?#21019;?#22478;市发展中资本、市场以及权力和政治的功能及其限度?如何处理城市发展中资源的市场配置与权力配置的关系?#31354;?#20123;都是需进一步?#25945;?#30340;问题。?#28304;?#30340;判?#29616;?#25509;影响到城市发展及反极化的政策选择。为此,本文将着重对于我国特大城市过度极化及“大城市病”产生的政治及其制度根源进行?#27835;觶?#24182;?#25945;?#22478;市极化的政治逻辑及其限度,在此基础上提出相应的化解对策。

          此外,“极化?#21271;局?#19978;是一个中性的概念。城市极化是指人口和资源等各类要素在城市空间聚集的过程和非均衡状态。由于城市极化有利于规模经济效益以及技术的创新和传播,进而推动经济、技术及社会进步和发展,本身具有必然性和合理性。城市极化的概念不足以准确描述和揭示当前人们高度关注的“大城市病”等不合理现象及其根源。事实上,城市人口和资源要素的聚集或极化本身并不必然出?#24103;?#22823;城市病?#20445;?#28982;而,一旦城市人口和资源要素的聚集超出了合理限度,或者说超出了“城市综合承载力?#20445;?#23601;出?#24103;?#36807;度极化”并由此而产生“大城市病”。对于城市综合承载力,人们有不同的理解及测量方式,不过,人们普遍认为城市运营和发展依赖经济、环?#22330;?#31038;会、政治、管理及财政等相关要素的支持,城市综合承载力也是由上述要素的支持能力所决定的。其中,最主要的有城市经济容纳力、环境承载力、财政支持力、公共管理和服务能力及社会承受力等等。[14]城市过度极化则是人口、资源、资本、技术等等超出了城市自身环?#22330;?#36130;政、服务、管理以及经济容纳能力和社会承受力,由此也不可避免出现经济、人口、环?#22330;?#20132;通、社会、管理、服务诸多的问题,并加剧社会和政治矛盾。正因如此,本文用“城市过度极化”的概念描述和解释城市极化超出城市综合承载力的现象,并据此?#27835;?#21644;解释“大城市病”的成因。

          二、“双重失灵?#20445;?#20013;国城市过度极化的内在逻辑

          改革开放以来,我国经历了?#28572;?#21382;史上规模最大、速度最快的城镇化进程,常住人口城镇化率从1978年的18%上升到2016年的57.35%,城市发展成就举世瞩目。但是,近年来,我国一些城市规模越来越大,人口越来越多,越来越多的城市患上了“城市病?#20445;?#29615;境污?#23613;?#20132;通拥堵、?#32771;?#34394;高、管理粗放、服务短缺,给市民的工作和生活带来了许多不便,降低了人们的幸福感,也给城市管理、财政以及环境带来了巨大的压力和诸多的困?#36873;?#36825;也显示一些城市的发展日益超出了城市经济容纳力、环境承载力、财政支持力、城市管理和服务能力以及社会承受力,出现典型的过度极化现象。

          城市本身是工业化和现代化的产物。工业化的发展不仅推动了我国城镇化的发展,也是一批特大城市迅速崛起的根?#23601;?#21160;力。在快速的工业化过程中,人口、资本、资源、技术等迅速向城镇聚集。一些经济条件优越、发展起点较高的地区和城市,发展也越有利。随着这些地区和城市经济的发展,劳动力素质、管理水平等也会相对较高,可以支付给被利用的资源要素的价格也高,也就越能吸引优质的各种资源,以发展当地经济。由此形成少数地区及城市资源高度集中、日益发达并扩大地区之间、城市之间的不平衡,出现显著的极化现象。尤其是改革以来,随着市场化的发展,户籍、就业、生产和经营的管制日益放松,城市日益开放,人口、资源、资本、技术流动性增强,城镇化及城市极化加速发展。一方面,东部和南部及沿海地区城市群迅速发展,东西部城镇化水平差距加大;另一方面,一些大型城市迅速扩张,并出现强者愈强、大者愈大的过度极化现象。从全国来看,1993年50万人口的城市?#25381;?8个,到2002年,增至450个,而100万人口以上大城市增至171个。[15]2016年末,中国城市数量达到657个,其中,按2015年末市辖区户籍人口划分,100-300万人口规模的城市数量达到121个;300-500万人口规模的城市13个;500万以上人口的城市达13个。[16]?#26412;?#19978;海等市常住人口超过2000万,成为?#28572;?#24615;巨型城市。[17]

          显然,工业化和市场化不仅推动了我国城市化,?#24067;?#21095;了我国城市极化。尤其是虽然市场是推动资源?#34892;?#37197;置的机制,也有助于人口、技术和资源向城市聚集,合理配置,但是,市场机制不能完全解决外部性、集中垄?#31232;?#25910;入分配和公?#36130;?#25552;供等等问题,存在“市场失灵”的风险。市场竞争及经济自身的逻辑常常推动非均衡发展,也推动城市过度极化。当前少数城市规模日益膨胀及?#29616;?#30340;“大城市病”本身也是城市过度极化、资源过度集中及市场失灵的产物和表?#24103;?/p>

          不过,必须注意的是,建国以来我国城市发展从来就不完全是市场自由竞争的结果。工业发展、城市布局以及资源配置一直受到国家发展战略、政策以及制度的制约,城市发展尤其是大城市发展一直受到政府的?#32454;?#35843;控,政府和政治对城市发展有着深刻的影响。早在1952年,我国就制订了按?#23637;?#19994;建设的比重分类建设城市的计划;1955年9月,国家建委在给中央的报告中提出“原则上以中小城镇及工人镇为主,并在可能的情况下建设中等城市。?#25381;?#29305;殊原因,不建设大城市。?#20445;?8]1960年到1965年,?#21152;?000万城镇人口返回农村,还陆续撤销一批城市,城镇化不进反退。[19]1965年城市数量从1960年的208座减少到171座,城镇化率下降到17.98%。1966-1976年十年文化大革命中,国家动员城市青年上山下乡,大量干部?#25317;堋?#30693;识分子及其家属遣返原籍,全国大约4000万人迁回农村,加之?#32454;?#38480;制农民进城及转变市民身份,城市发展几乎停止。到1978年的12年间,城镇化率一直在17%—18%之间徘?#30149;#?0]直到20世纪80年代,随着农村家庭承包责任制的改革以及城乡产业结构、流动体制、户籍制度等重大政策调整,农村以及整个国家工业化和市场化迅速发展,我国城镇化才发生突破性的进展。不过,改革之初,国家一度依然限制农民大规模进城,强调农村工业及劳动力“就地城镇化”。1980年10月,全国城市规划会议还提出“控制大城市规模、合理发展中等城市、积极发展小城市”的基本方针。在限制大中城市发展的同时,也造成“小城镇遍地开花?#20445;?#20986;现工业小而散、城镇功能不全、资源浪费现象。1992年之后,随着全面建设社会主义市场经济,城市对乡村进一步开放,人口、产业、资源和技术进一步向大中城市转移和聚集。但是,迄今为止,中央对大城市尤其是特大城市仍是采取限制的措施。《国家新型城镇化规划(2014-2020年)》仍强调?#25226;细?#25511;制城区人口500万以上的特大城市人口规模。?#20445;?1]

          显然,我国城市发展一直受到国家和政府的调控,城镇化及大城市发展受到国家宏观战略和政策的深刻影响。在现代社会中,“市场失灵”需要“政府调控”——这也是现代市场经济政府干预和市场调控的合理性和正当性之所在。然而,从?#23548;?#26469;看,我国政府的调控不仅并不总是合理而?#34892;В?#29978;至存在反向调节现象,出现?#29616;?#30340;干预错配和政府失灵。其中最为突出的是,一方面人为限制和阻止城镇化发展,出?#24103;?#36870;城镇化”和“半城镇化”现象。尤其是在计划经济体制下,政治和政府的力量不仅可以调控工业和城镇的布局,甚至可在一定程度上左右城市人口、城市发展以及国家城镇化的进退,造成城市化滞后于工业化,以及人口“逆城镇化?#20445;?#25913;革以来虽然逐步放开农民进城,当前也鼓励农民市民化,但是,残留的城乡二元化的人口管理及公共服务体制仍阻碍高达两亿多的工作生活在城市的农民工难以进城落户,出?#24103;?#21322;城镇化”。另一方面,迄今为止,中央一再强调合理的城市布局和规模,鼓励中小城镇发展,限制大城市尤其是特大城市规模,但是,政府的强力调控呈现出无力感。一些中小城镇空心化,而大型城市依然越来越大,日益极化。人口和资源流向与调控目标背道而驰。

          事实上,我国城市日益极化不仅与政府调控不力有关,更重要的是,由于?#20013;?#30340;政治和行政体制、城市组织与管理体制、财政与资源分配体制以及长期以来的GDP发展导向,政府对城市极化的控制还存在?#29616;?#30340;反向激励。

          在我们国家,城市不仅是人口和资源聚集的空间,也是国家治理以及政治和权力的基础。城市组织、管理和发展直接受制于国家发展战略、政治需求,同时也被纳入政治、权力和行政体系之中。迄今为止,我国城镇体系与行政体系具?#22411;?#26500;性和一致性,城市等?#23545;?#39640;,城市规模越大,其政治和行政地位越高。“在?#28572;?#33539;围内,?#25381;?#20013;国的城市是?#34892;?#25919;级别的,中国有首都、直辖市、省级(会)城市、半省级城市、地区级城市、县级城市、乡镇等等。?#20445;?2]由于?#20013;?#30340;行政、财政以及人事和资源等等分配权力具有集中性和等级性,行政级别越高,其政治、行政及资源?#21152;小?#20998;配和控制能力也越强,特别是在区域规划、土地利用、产业布局及财政资源等方面有更大的权力和影响力。行政体系与城市体系的一致性也造成握有更多资源支配和分配权力的高级别政府致力于重点?#24230;?#21644;建设所在城市,行政级别较高的城市也由此获得更大的权力和更多的资源,推动自身快速发展,甚至限制所辖行政级别?#31995;?#21306;域的发展。特别是在?#38750;驡DP的导向下,“经济绩效”不仅成为一个地区、一个城市发展优劣的标准,也成为官员考核及?#25300;?#21319;迁的主要依据,由此激励和推动城市政府努力利用自身的权力和资源“经营城市?#20445;?#23613;其可能“招商引资?#20445;?#19981;遗余力地?#38750;驡DP增长,政府和城市行为也日益“公司化”。在激烈的市场、资源、技术及发展的空间的争夺中,少数特大城市由于其特殊的政治和行政地位及资源条件,在竞争中获得明显的优势,其结果是受到权力和利益的诱导进一步向特大城市集中,城市经济规模、人口规模也日益扩大。城市和地方政府之间的恶性竞争不仅扭曲了市场竞争和资源合理配置,也扭曲了城市发展进程和区域政府或城市间的关系。特别是基于经济绩效的考量,城市和政府重经济效益,轻社会效益,压低城市建设、公共设施和公共服务的?#24230;耄?#36827;一步加剧了城市膨胀引发的交通?#23548;貳?#26381;务短缺等问题,并尽可能排斥外来人口,降低公共服务的支出。与此同时,政府和城市之间的竞争也阻碍地区和城市之间的合作和公共服务一体化和均等化,进而也阻碍特大城市人口、产业和资源向周边疏散,加剧区域的非均衡发展及少数特大城市过度极化。

          在此,我?#24378;?#21040;,我国一些特大城市过度极化不仅是市场自身极化造成的,也是城市政府权力极化推动的。政治和市场双重极化的叠加共同推动少数特大城市的日益极化。

          三、反极化的行政调控与市场机制

          如果说城市极化本身具有合理性和必然性,那么,城市过度极化不仅造成?#29616;?#30340;“城市病?#20445;?#20854;本身也是一?#24103;?#22478;市病”。近些年来,如何根治“城市病”已经成为亟待解决的问题。党中央、国务院?#28304;?#39640;度重视,强调以新的发展理念,坚决根治“城市病?#20445;?#19968;些特大城市也?#36861;?#37319;取措施,积极治理。[23]不过,从?#23548;?#26469;看,治理“城市病”依然存在倚重行政强制,轻视市场机制;关注具体问题,忽视体制问题;?#38750;?#30701;期效果,忽视长期目标等现象。特别是有的城市急于求成,采取阻止、限制及清理?#25215;?#20154;口等方式控制城市人口规模,不仅引发社会冲突和矛盾,损害公民的合法权益,违?#22330;?#30772;除城乡二元结构”、推进户籍改革和城乡开放、城乡人口资源自由流动等改革目标,也无助于“城市病”长久和根本性的解决。

          如前所述,我国城市极化不仅有市场和经济根源,也有政治和行政根源。城市过度极化是市场和政府双重失灵叠加造成的。反极化不仅要致力于通过政府之手纠正市场失灵,节制人口和资源向城市过度集中,另一方面,更重要的是必须防范政府失灵及反向调控,切实消除助长极化的制度性根源。

          首先,实行城镇体系与行政体系的分离,城市去行政等级化。由于城镇体系与行政体系一体化,城市规模越大,政治和行政级别越高,不仅助长城市对城市规模和政治及行政地位的?#38750;螅?#20063;为拥有高级别行政地位的城市利用行政权力集中资源、干预市场、扩大规模提供了条件。尤其是在?#20013;?#30340;政治、行政和城市管理体制下,上级政府及城市对下级政府和城镇具有较强的约束,不仅常常截流上级下达的资源,限制下级城镇及地区的发展,还可以通过规划限制下级城镇的土地利用、产业布局及发展空间。如有的调查就显示:“国土资源部下达的大部分土地指标都留给了省会城市、地级市,到县里就很少了,到镇基本就?#25381;?#20102;。”有的地方政府和城市“甚至通过规划权迫使下级城镇在空间上向上级政府所在的大城市方向发展,或者是把下级独立的县市或县镇通过规划改设区,进一步扩大中心城市的直接管辖区域,以便于更好地调动所在区域的土地资源。?#20445;?4]由此,导致资源在高级别省会城市和特大城市过度集中,加剧城市极化。因此,必须推进地方行政体系与城市管理体制的改革,剥离城市的行政等级,地方行政体系实行区划管理,而城市管理相对独立,但管理范围限于城市区域或城区,不再行使对农村以及其他城镇的管理,从而实现地方区划管理与城市区域管理的分治。这不仅有助于消除城市的“官本位”倾向,减少行政权力对市场资源及城市发展的不当干预,也有助于城市的相对独立和自主管理,并进一步推动城市平权、平等竞争及城市地方自治的发展,为其不同地区和城市的发展创造更好的发展空间。

          其次,从差异化政策转向普?#24066;?#25919;策,区域和城市去特殊化。政策是国家和政府实现一定目标的规范要求及行动规划,也是国家和政府进行发展引导和分配资源的重要方式和基本工具。改革以来,为了促进一些地区“先试先行”、加快发展或调节地区之间的差异,我国实行非均衡发展战略及差异化的政策,赋予一些经济特区、各类开发区以及各类“实验区”特殊的财税、金融、土地以及管理权限,对?#25215;?#22320;区和城市在财政体制、资金?#24230;搿?#39033;目摆布、土地利用以及基础建设等方面大力倾斜。从?#23548;?#26469;看,差异化的政策的确极大地促进了部分地区的发展,也探索和积累了改革经验,推动了整个国家经济社会发展。但是,这种差异化的政策本身具有特殊性和非公平性,加剧了地区之间非均衡性发展。特别是一些享受特殊政策关照的地区和城市不仅获得了更多的权力和资源,也大量吸引了其他地区的人口、企业及各种资源,形成虹吸效应,削弱了其他地区的发展能力。不同地区、城市以及各地方政府也?#36861;着?#21147;争取各类特殊政策,不仅滋生腐败,也损害国家政策的统一性和平等原则。从国?#36866;导?#26469;看,一些国家都禁止赋予某一地区特殊化的政策。如美国宪法就规定,“各种捐税、关税和其它赋税,在合众国内应划一徵收?#20445;?#31532;一条第八款),“任何有关商务或纳税的条例,均不得赋予某一州的港口以优惠待遇?#20445;?#31532;一条第九款),“每州公民应享受各州公民所有之一切特权及豁免?#20445;?#31532;四条第二款),由此保?#31995;?#21306;之间以及公民之间的基本权利平等,并为人口、商品和资源的自由流动及市场和区域平等竞争创造条件。当前,我国应转变政策和发展思路,消除差异化政策,制订普?#24066;?#25919;策,保障国家公共政策一视同?#23454;囟源?#25152;有地区和人们,也保障不同地区、不同城市平等的权利和平等的发展机会。

          第三,实行均等化资源分配和公共服务,引导区域协调均衡发展。公共财政、公共资源及公共服务的?#23616;?#29305;征是公共性,内在要求依法公开和平等分配。差异化政策的核心是非均等的权力和资源的?#21152;?#21644;支配。这种非均等性不仅表?#27835;?#27178;向不同地区之间的差异,更体?#27835;?#32437;向不同层级之间的差异。特别是长期以来,我国上下政府之间依然保持下级服从上级、层层集中的权力和资源分配体制。迄今“我国分税制只到省,省以下实行财政包干制或者上缴体制。下级政府主要收入的一大部分要上缴给上级政府,一部分用于区域内的转移支付或者是搞中心城市的建设。大城市把一部分经济要素通过行政权力集中到自己这里,提高了基础设施建设水平,提高了公共服务水平。?#20445;?5]由此,导?#24459;?#25968;特大城市不仅集中了更多的权力和市场资源,也集中了较多的公共资源和公共服务,高水平的公共服务进一步吸引更多的人口和市场资源,市场力量和政府力量相互强化,城市进一步极化。这不仅拉大了不同城市之间的经济差距,也使不同地区公共服务资源水平?#29616;?#22833;衡。因此,必须进一步推进财政及公共资源分配体制的改革,实现公共资源的均等分配和基本公共服务均等化,保障不同地区、不同城市和不同人群在法律和政策上的平等,并公平分享公共财政、公共资源和公共服务。虽然均等化公共服务并不能完全消除业以形成的地区和城市发展的差距,但是,公共资源均等分配有助于提升其他地区公共服务的水平,满足不同地区人们的基本公共服务需求,推动人口和资源均衡流动,抑制少数地区和特大城市获得特殊的公共资源加剧地区和城市之间的差异性和不平等。

          第?#27169;?#21457;挥市场资源分配的基础性作用,尊重城市发展规律。城市发展是工业化和经济发展的产物,也是一个自然历史过程,有其内在发展动力和发展规律。城镇发展首要必须遵循工业化及经济发展自身的客观要求,?#35270;?#21644;满足工业化和经济发展的客观需要。在现代社会中,市场是资源优化配置的?#34892;?#26041;式,市场竞争也是活力与效率之源。党的十八届三中全会明确要求,“建设统一开放、竞争?#34892;?#30340;市场体系,是使市场在资源配置中起决定性作用的基础。”“凡是能由市场形成价格的都交给市场,政府不进行不当干预。?#20445;?6]城市发展也必须充分发挥市场在资源配置中的基础性作用。通过市场引导人口和资源在各地区和各城市合理配置。虽然市场本身具有非均衡性及区域集中和垄断,也推动城市的极化,但是,在任何城市中,生产经营及人们生活都是有成本的,其中包括就业成本、?#24230;?#20135;业成本、企业发展成本、土地成本、住房成本等等,在市场竞争和自由流动的环境下,过度的城市人口和资源集中也会提高资源利用和人们生活的成本,降低资源利用效益以及人们的满足感,从而推动人口和资源的退出,进而抑制城市人口和资源过度聚集。在当前城镇发展尤其是特大城市规模的调控中,政府应转变调控方式,不再采取针对特定人口制定特定的标准并由此决定是否有权进城落户,而是通过对城镇功能及发展空间进行合理定位,对城镇住房、产业发展进行调控,引导产业和人口流向,提高生产和生活成本,从而限制人口的过度流入。由此实现从对“人”的控制转变为对“物”的调控,从“行政化”管理向“市场化”管理转变。这不仅有利于维护政治和行政的公平,避免人为制造社会矛盾,也有利于发挥市场机制在人口流动和城市规模调控中的作用。

          第五,立足城市综合承载力因势利导,强化政府的调控。特大城市过度极化本身是城市发展超出城市综合承载力的表?#24103;?#20026;此,政府必须立足城市综合承载力对城市功能、产业及发展的方向进行科学定位,并对城市人口、资源、产业、设施和服务进行科学规划和引导调控。政府的调控也是纠正和防范市场失灵的重要方式。从目前来看,我们一方面要防止违背城市经济社会发展和人们的需求,人为限制农民进城或硬性?#33539;?#22478;市规模,阻碍城市及城镇化的发展,造成城镇资源及?#34892;?#25215;载力的浪费;另一方面要防止城镇人口、土地和空间的盲目扩张,超?#20132;?#22659;及综合承载能力,造成资源浪费和对环境的破坏。同时也要加强对城市现?#22411;?#22320;、空间和资源的节约利用和“改造挖潜?#20445;?#25552;升城市综合承载力,最大限度地发挥现有空间和资源效益,吸纳人口和资源并促进社会经济的发展。对于过度极化的特大城市,尤其要立足城市特点进行功能及产业的定位,通过功能及产业的规划及交通的布局引导人口和资源的流动;通过功能和产业分解、转移和化解人口和资源的聚集。同时,“放开城里人到小城镇甚至农村购买房产的限制,逐步鼓励城里富裕的退休人员向小城镇‘回流’,加快城市现代化生活方式对小城镇和农村的‘辐射’”。[27]

          最后,立足“以人为核心的新型城镇化?#20445;?#36716;变城镇发展方式。城市不仅是工业化和经济发展的产物,也是人?#23884;?#32654;好生活的向往、?#38750;?#21450;行动选择。城镇化不仅仅是物的城镇化,更重要的是人的城镇化,城镇的发展终究要依靠人、为了人,以人为核心才是城市建设与发展的?#23616;省?#27491;因如此,中央确立了“以人为核心的新型城镇化”的发展思路,并反复强调要“坚持以人民为中心的发展思想,坚持人民城市为人民。这是我们做好城市工作的出发点和落脚点。?#20445;?8]在特大城市的发展和调控中,必须摈弃单纯的GDP?#38750;螅?#33268;力于建设“让人们生活更美好”的城市;努力改善城市生产、生活和生态环境,加强城市公共服务,最大限度地满足人们的需求。同时,应放开对特大城市发展的人为限制,切实保障城市?#29992;?#30340;平等权利。尤其是当前大量已经在城市就业居住的农民工和外来人口难以进城落户,在教育、医疗、养?#31232;?#23601;业、住房保?#31995;?#26041;面仍未能享受与当地户籍人口同等的基本公共服务,形成城市内部的“二元结构”及“半城镇化”现象。应进一步推进户籍制度改革,废除城市行政化的户籍限制,让人们根据自己的就业、居住和生活需求自主选择和自由流动。让进城务工人员在劳动报酬、?#20248;?#23601;学、公共卫生、住房租购以及社会保障方面与城镇?#29992;?#20139;?#22411;?#31561;待遇。国家可以通过“社会保?#31232;薄?#20154;地挂?#22330;?#21644;“转移支付跟人走”等配套政策,加大对吸纳外来人口多的城市的支持,减轻城市的财政和资源压力,为保障外来人口享受平等的权利和公共服务创造条件。

          总之,我国城市极化及一些特大城市过度极化不仅是市场自身极化造成的,也是城市政府权力极化推动的,是市场和政府双重失灵叠加的结果。特别是?#20013;?#30340;政治和行政体制、城市组织与管理体制、财政与资源分配体制以及长期以来的GDP发展导向对城市极化推波助澜。反极化不仅要通过政府之手纠正市场失灵,节制人口和资源向城市过度集中,另一方面,更重要的是必须防范政府失灵及反向调控,切实消除助长极化的制度性根源。在此,尤其必须深刻认识城市发展及调控过程中市场与政府的功能、作用及其限度,妥善处理政府和市场在城市发展和资源配置中的关系。由于城市本身是人口、资源、资本、技术集中和聚集的产物,也是社会关系、政治关系及文化资源的空间聚集。在人类社会中,市场配置和权力配置无疑是资源配置两个最基本的方式,政治本身即是“社会资源的权威性分配?#20445;?#20219;何社会城市发展过程中都离不开政治和权力对资源的配置和调控。特别是在我国这样的社会主义国家,政治和政府对资源有着强大的动员和支配能力,并为市场运行提供法律及制度规范,对国家和社会资源配置及城市发展有着深刻的影响。也正因如此,必须清醒认识政治和政府在城市发展的能力及其效度,充分发挥市场在资源配置中的基础性作用。毕竟,政治和政府的作用和效度最终取决于是否有助于资源合理配置、经济社会发展以及人?#23884;?#22478;市美好生活的?#38750;蟆?/p>

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        网站编辑 - 王慧
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